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还珠格格第三部-看国外农村土地制度:资本主义国家的土地制度演变

土地是农村之基、财富之母。不同国家和地区的土地制度和土地治理有各自的特点,研究其土地制度的演变历史和发展规律,对推动我国土地制度创新、培育和规范土地市场有重要参考价值。

资本主义国家的土地制度演变

资本主义土地所有制是一种特殊的土地私有制形式。由于各国建立资本主义制度的历史背景不同,因此,土地占有制形式并不完全相同,比较具有代表性的包括英国、美国、法国、日本、韩国。

英国:“圈地运动”与现代土地产权制度

英国现代农村土地制度根源于封建领地制经济,经历了3个世纪的圈地运动,最终实现了现代产权制度。圈地运动是资本主义生产方式的资本原始积累过程,发端于14世纪末15世纪初英国养羊业圈地运动的兴起。这一阶段的圈地运动规模小,属于非法行为,目的主要是变公地为牧场,但有力地瓦解了封建土地制度。18世纪以后,圈地运动出现了第二次高潮。这次圈地运动得到了政府的大力支持,国会发出圈地法令,圈地以合法形式进行。19世纪圈地运动结束后,消灭了小农阶层,产生了可以自由出卖劳动力的无产者,建立了典型的““土地所有者—租地农场主—雇佣工人””这种所谓三位一体的资本主义农场,标志着英国资本主义农场制度的形成。

二战后,英国资本主义农场制度出现了新变化,主要表现在:第一,农村土地所有权结构出现了新动向还珠格格第三部-看国外农村土地制度:资本主义国家的土地制度演变。在整个19世纪,英国占主导地位的农村土地制度是所有权与使用权分离的租佃农场。19世纪末,英格兰的农村土地约有87%是出租地,在苏格兰和威尔士,这一比例高达90%以上。二战以后,自营农场的比重上升,租佃农场的比重有所下降。到1977年,62%的农场为自营农场,38%为租佃农场。第二,地主的地位下降,农场主的地位上升。农村土地所有权的地位下降,使用权的地位上升,租佃者取得了终身租佃权。第三,农场经营规模,出现了明显的扩大趋势。政府在政策上支持大农场,排挤小农场,以扩大农场规模,增强其竞争力。

美国:在处女地上建立的现代农地制度

美国是一个没有封建历史的移民国家,是由“现代的人们根据现代的、实际的、合理的原则在处女地上重新建立起来的”。

独立战争后,美国政府颁发了一系列关于实行土地国有化和分配国有土地的法令,没收亲英贵族的土地,并将其出售或分配给农民。1780年关于联邦土地的决议和1787年的西北法令,奠定了土地国有化政策的基础。从1785年开始,美国政府就通过法令,将国有土地分配给私人。1785年颁布了独立后的第一个土地法令,规定政府对土地按长方形进行丈量,除划拨给1/6 的土地作为教育方面的用途外,成立土地管理局,按低价出售公有土地。南北战争以后,1863年《奴隶解放令》的颁布,废除了奴隶制,瓦解了奴隶制的种植园制度,促进了资本主义农场的发展,形成了美国现代农村土地制度。

美国政府往往通过土地产权制度的有效变革来推动农村生产要素的合理组合与优化配置。在农民家庭农场的建立与发展过程中,政府通过土地所有权和经营权的分离,借助土地租佃等形式来扩大家庭农场经营规模,在家庭经营过程中,政府对国有土地只保留法律意义上的所有权及其相应的收益分离权,其他一切权益均归家庭经营主体所有,以此来提高土地投入产出效率,为农村土地经营制度内在潜力的释放创造必要的契机与动力。

法国:经历过小农经济洗礼的现代农地制度

法国农村土地制度发展大致分为3个时期:第一时期,1789 年大革命前的封建领地制经济;第二时期,1789年法国大革命爆发后的小农经济;第三时期,20世纪20年代开始的现代农村土地制度的构建。

在1789年的大革命前,法国处于封建领地制经济时期。其领地的特点是禁止私人圈占土地,实行公共放牧和强制性轮作制度。领地和份地的结合是法国封建领地制的土地占有形式的主体。领主是土地的所有者,同时又是领地的统治者。封建土地的农民大致分为自由佃农和农奴两种。前者与领主无人身依附关系,后者对领主有一种固定的人身依附关系。13世纪后,领主普遍减少了由自己经营的领地,将土地分成小块租给农民耕种,从而形成了法国封建土地制度的一个特点:领主一般不直接经营土地。

1789年爆发的法国大革命,摧毁了旧的封建土地关系,通过暴力将贵族和教会地产分给农民,在农业中广泛建立起了以小块私有土地为基础的小农经济。在大革命后,农村中高利贷活动十分猖獗,到了19世纪,法国农民开始了两极分化的过程,很多农民破产,少数大土地所有者组织起了资本主义式的大型农场。

20 世纪20年代,法国开始了现代农村土地制度的构建。第一,法国政府在将小农场土地合并的同时,限制土地过度兼并。政府规定,对农村土地使用和转让时,私有农村土地一定要用于农业,不准弃耕、劣耕和在耕地上进行建筑。对于弃耕和劣耕者,国家有权征购,提高土地税或让其出租。政府明确规定土地转让不可分割,该块土地只能整体继承或出让。第二,建立土地市场管理机构——土地事务所,并建立土地银行。土地的转让和出租必须经过管理机构批准,不获其批准,土地转让无效。土地事务所对小块土地有先买权,整治合并后,卖给有经营前途的农民。土地银行购买土地后,再租给农民,订立长期租约,以刺激投资。第三,现阶段法国土地流通的还珠格格第三部-看国外农村土地制度:资本主义国家的土地制度演变特点是将土地市场分为市地市场和农村土地市场,市地市场以建设用地流转为主,农村土地市场以农业生产用地流转为主。

日本:从封建土地所有制走向自耕农体制

日本的近代土地制度确立于明治时期。1873年地租改革中,明治政府进行土地调整,建立以封建地主土地所有制和封建土地租佃制作为日本农村土地制度主体的土地制度。“二战”后,在美国的帮助下,开始了自上而下废除半封建农村土地制度的改革,从1945年12月日本国会通过第一次农村土地改革法案开始,到1950年基本完成,消灭了地主阶级,形成了自耕农体制为代表的现代农村土地制度。

1962年日本《农地法》第一次修改,开始允许农村土地出租和出售,但地价的不断上涨阻碍了土地耕作权的让渡。1970年《农地法》第二次修改,突破了土地占有和使用方面的限额,以土地使用权和经营权为中心内容,鼓励土地的租借和流转。1还珠格格第三部-看国外农村土地制度:资本主义国家的土地制度演变980年《农地利用增进法》、《农地法》、《农业委员会法》等三法修改,主要鼓励农民间相互形成农村土地的合作利用,核心是通过还珠格格第三部-看国外农村土地制度:资本主义国家的土地制度演变土地所有权与经营权、耕种权的分离来扩大经营规模,有效地利用土地。农村土地改革的重点由所有制转向使用制,在农村土地由小规模家庭占有的基础上发展协作企业,扩大经营规模,鼓励农村土地所有权和使用权的分离。随着日本工业化的发展,农业人口不断减少。

20世纪六七十年代,政府农村土地改革重点开始由鼓励农村土地集中占有转到分散占有、集中经营和作业的新战略上来。政府连续出台了有关农村土地改革与调整的法律法规,鼓励农田的租赁和作业委托等形式的协作生产,以避开土地集中的困难和分散的土地占有给农业发展带来的障碍因素,建立了自耕农体制,并赋予其土地所有权,调动了农民的积极性,加速了农业增长,为日本国民经济发展奠定了坚实基础。

韩国:从殖民地起步的现代农地体系

自从结束日本殖民统治和朝鲜战争后,韩国的土地利用制度大致经历了有序缓慢发展到无序快速发展再到有序稳步发展的过程。

1949年颁布《土地改革法》是韩国现代土地制度改革的开端,以“耕者有其田”和“保有和限制财产权”为改革目的,禁止土地的租赁转让。1960年《土地税法》正式颁布。这一阶段的土地政策主要侧重于两个方面,一是农地分配,提出了耕者有其田的原则;二是财产权的保有和限制,以此作为资本主义经济秩序的基础。1962年,韩国政府以工业至上为管理核心,颁布了《土地规划法》,实现大规模的城镇建设。当时的制度安排将大规模的农村土地转化为建设用地,虽然在一定程度上刺激了韩国经济的发展,但产生了大量的失地农民,也没有实现土地的市场化。

由于工业经济和城市化的迅速发展,到20世纪七八十年代,土地政策开始游离于调控土地投机和活跃房地产市场之间,具有偏僻性和暂时性的特点。1971~1980年韩国政府开展了全国范围的“新农村运动”。为了有效利用土地,防止城市盲目扩张,韩国政府颁布了一系列法规,制定了国土综合开发规划和农村综合开发计划,但由于仍受旧土地规划法的影响,政府并没有在宏观尺度和法律上解决土地问题,也没有对过热的土地市场进行调控,清松瘦仅在微观尺度上做了土地整理、规划与设计等具体工作,开展系统的村镇基础设施建设,从而耕地锐减的趋势仍在继续。

1988年开始,韩国政府为调控土地投机,遏止地价持续上涨,纠正由地价暴涨而引起的分配不公现象,制定了一系列法规转换土地政策实施方向,实现了土地需求管理向土地供给管理的转换,确保土地市场可持续发展,进一步提高土地政策水平。1997年金融危机爆发,韩国平均地价下降了13.6%,土地市场停滞。基于此,韩国政府采取了一系列积极措施:第一,解除土地交易许可地区,撤销宅地拥有上限制和土地超过得利税制,开发负担金也从2000年初起减半等;第二,1998年5月起允许外国人取得土地,进一步开放土地市场;第三,提倡环境保护,修订土地利用政策,施行土地的“先规划、后开发”。随着金融危机的结束,韩国土地政策也逐步进入到了“稳健周期”。本文刊发于《乡村振兴》2019年第9期)

感谢中信改革发展研究基金会副理事长、《解放土地》作者蒲坚的大力支持。

审核:喻娟

编辑:邓荣波(实习)

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